獨家｜美國CFPB前高級官員全丹：監管者需有開放心態，允許試錯_加密貨幣

文｜《核財經》主筆陳默

美國CFPB前高級官員、美國聯邦政府機構首個監管沙盒構建者全丹。

在美國，監管者中沒人比他更懂中文，講中文者沒人比他更了解美國監管。私下場合里提起全丹時，中國區塊鏈應用研究中心輪值秘書長葉健不止一次這般形容。

全丹在美國消費者金融保護署工作了近7年。后者成立于2011年，有感于2008年金融危機前后金融產品和服務缺乏監管，又正值《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》通過，全丹回憶，當時CFPB聚集了一批有金融監管背景、金融系統從業者以及有金融研究背景的政產學界人才。CFPB擁有極大權力，署長由總統直接任命。

早在哈佛商學院為PeterTufano教授工作時，全丹已對消費者金融產生興趣。那時人們大多關注資本市場與金融工程，消費者金融未受重視，Tufano卻首開先河，在美國一流商學院推出了消費者金融課程。他后來參與CFPB早期政策的制定，甚至全丹加入CFPB亦受其影響。

身為第一任署長RichardCordray高級顧問，全丹是CFPB也是美國聯邦政府首個金融科技創新辦公室負責人。他或許是最早關注到比特幣及其潛力的美國聯邦政府監管者。盡管當時的同事對其想法不以為然，甚至勸告他去做“正事”，但在監管職能尚不明確的情況下，他堅持應對比特幣深入了解，并創設了消費者投訴熱線。

去年9月，他頂著內外壓力簽發了CFPB第一張無異議函，給予金融科技初創企業Upstart三年內違法豁免的權利。無異議函究其本質為一種事先認可機制，即允許試錯。今年7月離職前，他還構建了美國聯邦機構第一個監管沙盒。

全丹笑起來時爽朗、真誠。11月18日在上海二度見面時，他多次直言，監管者應該了解如何與新生事物接觸，始終要有開放的心態，應給予時間，同時保持警惕。

監管者要有開放心態

核財經：從去年9月發出第一張無異議函，到今年7月離職前構建美國聯邦政府第一個沙盒，您在監管上非常具有前瞻性。金融科技、比特幣等現在是熱詞，在您剛入CFPB時是怎樣的情況？

獨家｜以太坊當前建議Gas費用為68.4Gwei 環比上升72.42%:金色財經消息，據歐科云鏈OKLink鏈上數據顯示，以太坊24h鏈上活躍地址數逾45.09萬，環比下降7.69%；鏈上交易量近260.1萬ETH，環比下降19.97%；鏈上交易筆數逾111.88萬筆，環比下降1.17%。

截至下午2時，以太坊全網算力約為251.96TH/s，環比上升0.15TH/s，當前建議Gas費用為68.4Gwei，環比上升72.42%，未確認交易數約15.25萬筆。[2020/10/30 11:14:00]

全丹：我確實可以說是聯邦政府機構中最早認為比特幣具有潛力的。比特幣是什么當時誰也不知道，很多人是負面的想法，認為它不可能取代法幣，或根本不是貨幣是泡沫。我當時與同事談這個問題，他們嗤之以鼻，說你應該做點“正事”。我說我可能是錯的，但在你我都不了解的情況下，怎么就能認為它是不對的呢。

2013年主管金融科技創新辦公室時，我說必須關注比特幣，支付部門不愿意的話我來，于是去了加州，與所有早期做比特幣投資的公司見面。

那時我們見了很多人。有些人甚至跟我談了一些非正常渠道應用比特幣的做法，確實大開眼界。我回來后跟CFPB講，必須對比特幣做進一步深入了解，但仍有很多人不信我的話。我就決定帶一批人去硅谷，與真正做比特幣的人交談。6個月后，CFPB出臺了一項監管政策。

我們做了兩件事：一是和其他監管部門一樣發布消費者警告，提醒消費者比特幣作為資產法律上尚未明確，要審慎行事、防止受騙；第二條雖然未必有里程碑意義但非常重要。CFPB有個消費者投訴平臺，消費者若對金融產品有疑問可向CFPB投訴，金融機構必須在一定時間內給予答復或解決。另外，投訴內容在消費者同意的情況下并經隱私處理后會公開發表。當時盡管我們對加密貨幣的監管職能、法律地位尚不明確，但決定設置一條投訴熱線，與Coinbase與Circle等自動對接。

廣義上說，很多事情當你還不清楚的時候，最關鍵的是作為監管部門要有開放心態，不要立下定論它就是不好的。比特幣確實在那段時間出了很多不好的事，包括現在很多人用比特幣就是想洗錢，但同時要看見它的另一面，是否對消費者、對金融市場有正面作用。

獨家｜比特幣24h鏈上真實交易量約39.39萬BTC 環比下降12.97%:金色財經消息，據歐科云鏈OKLink鏈上數據顯示，比特幣24h鏈上活躍地址數逾86.59萬，環比下降20.36%；鏈上真實交易量約39.39萬BTC，環比下降12.97%；鏈上交易筆數逾24.74萬筆，環比下降18.53%。

截至上午10時，比特幣全網難度為20.00T，全網算力為131.5EH/s，較前日下降2.2EH/s，未確認交易數約1.11萬筆。[2020/10/26]

全丹。核財經：投訴主要集中在加密貨幣交易平臺嗎？

全丹：到目前為止主要是加密貨幣交易平臺或者電子錢包。

美國監管的一個特征是多方面多機構，不像英國金融行為監管局說了算。對美國證監會、商品期貨交易委員會、貨幣監理署、美聯儲等監管部門來說，加密貨幣還沒有到廣泛使用的地步。我覺得基本涉及兩部分：投機與基礎設施。目前看不到它對現有支付體系沖擊有多大，銀行機構也只是在關注階段。

對金融系統的風險問題，美聯儲與其他銀行監管機構都比較重視。早期很多銀行不愿給Coinbase這樣的加密貨幣交易所開設銀行賬戶，現在很明顯已過了這一階段；那下一步，是否允許客戶在銀行持有比特幣賬戶，這個問題還未解決，銀行機構在這方面動作比較慢，不知道監管部門怎樣看待。

熱捧STO，現在為時尚早

核財經：剛才您提到美國眾多監管部門，那么在加密貨幣與ICO的監管上，監管部門是否各有側重？

全丹：現在談不上監管側重，還處于啟蒙階段。在美國，所有融資類金融活動都在SEC管轄內。SEC的主要職能是保護投資人，目前主要是執法行動，去年ICO出現了很多欺詐，SEC打擊力度挺大。

11月16日，SEC發布了《數字資產證券發行與交易的聲明》，和去年做法一樣，向AirFox以及Paragon發布了對于他們未注冊發行通證的最終法令，要求將其ICO通證注冊為證券并退還投資者資金。這說明SEC近期對加密貨幣的監管依然主要放在執法打擊上。

獨家｜當前以太坊建議Gas費用為61.79Gwei:金色財經消息，據歐科云鏈OKLink鏈上數據顯示，以太坊24h鏈上活躍地址數逾48.15萬，環比上升8.92%；鏈上交易量近323.56萬ETH，環比上升2.17%；鏈上交易筆數逾106.58萬筆，環比上升5.24%。

截至下午2時，以太坊全網算力約為244.52TH/s，環比上升1.18TH/s，建議Gas費用為61.79Gwei，環比上升20.38%，未確認交易數約9.25萬筆。[2020/10/10]

對加密貨幣監管，SEC五名專員的做法并不一致，這牽扯到更為廣泛的層面，包括如何更好地監管加密貨幣、如何執法。但從底下員工到上面的專員，他們認為目前美國范圍內存在的ICO，其發行的通證都是證券，就是說得遵守《證券法》。

我在中國北京、上海、杭州轉了一圈，發現很多人對STO感興趣。我有點吃驚，盡管這個概念可能來自美國，但在美國談論并沒那么多。

Overstock旗下區塊鏈子公司tZero已在SEC監管下發行STO。但除非一個IPO通過STO的形式發行，然后真的可以說到了黃金期，目前來看發行STO的可能性不大。

按照SEC的“RegA+”規定，發行STO需提供審計財務報表，而且投資上限為5000萬美元，IPO對此沒有限制；而如果遵循“RegD”，流動性就有問題，它要求一級市場是經過認證的合格投資人，而且12個月內不允許換手。此外在美國，還沒有能讓這些通證流通的交易所。

所以說在基礎設施方面，美國還沒有建立好。

當初有些人想的是ICO做不了，那是否可以做STO，所謂更合規。但發行STO要披露很多信息，早期區塊鏈公司或其他公司缺乏這些，實際負擔很重，所以我個人認為是不是興奮過早了。更重要的是，我們應該清醒地認識到，通證只是幫你讓資產上鏈，而資產本身品質好壞才是關鍵。投資人買的不是通證，而是通證所代表的資產。

我不知道中國會怎么做，至少在美國，目前還沒有出現像當初ICO的爆發式熱潮。

獨家｜當前以太坊建議Gas費用為87.71Gwei 環比下降31.65%:金色財經消息，據歐科云鏈OKLink鏈上數據顯示，以太坊24h鏈上活躍地址數逾44.06萬，環比上升0.1%；鏈上交易量近356.7萬ETH，環比上升1.02%；鏈上交易筆數逾107.4萬筆，環比下降1.3%。

截至下午2時，以太坊全網算力約為239.52TH/s，環比上升0.45TH/s，建議Gas費用為87.71Gwei，環比下降31.65%，未確認交易數約9.97萬筆。[2020/9/30]

防范風險與創新，走哪個極端都不好

核財經：STO在中國被熱捧，一個原因是視其為ICO被禁后的替代物，規避合規風險。中國一直強調要保證金融穩定，其實美國和歐洲也不例外。在您看來，防范金融風險跟創新應該怎樣去平衡？

全丹：這實際上沒有一個正確或錯誤的答案。但有一點，中國叫中庸之道，就是走哪個極端都不好。金融市場如果沒有監管，你看1929年美國經濟大蕭條時股市爆跌，當時內幕交易、欺詐特別多。

監管必須要有，關鍵是監管程度的高低。很多人把現在看見的金融創新和2005年至2007年的金融創新做對比，始終在講：不要忘記那時談金融創新，最后發生了2008年次貸危機。

核財經：他們覺得有因果關系？

全丹：美國很多人認為有直接因果關系。我覺得不是絕對的因果，但確實有一些因果。比如，我明知你沒能力還錢，還把錢借給你并幫你做假，這簡直不可思議，那為什么這么做？因為最后反正有一個傻瓜買單，對我來說只要不是我，就沒有任何后果。

像這樣的金融創新，我認為不是金融創新，完全就是欺詐行為。這也是美國后來成立消費者金融保護署的原因，當時如果監管機構能有效監管，這種行為不會發生。

我的看法是：現在我見到的金融創新，大多數情況下和那時的金融創新有很大區別。那時的金融創新不是真正技術創新，沒有因為技術創新造成新的金融產品出現，進而使消費者受益。

獨家｜以太坊建議Gas費用75.83Gwei 環比下降28%:金色財經消息，歐科云鏈OKLink鏈上數據顯示，以太坊24h鏈上活躍地址數逾54.38萬，環比上升13.04%；鏈上交易量近271.27萬ETH，環比下降11.6%；鏈上交易筆數逾114.53萬筆，環比下降0.52%。

截至下午2時，以太坊全網算力約為203.45TH/s，環比上升1.86TH/s，建議Gas費用為75.83Gwei，環比下降28% ，未確認交易數約15.79萬筆。[2020/8/26]

不過，現在的金融創新雖然完全不一樣，不代表沒有風險。

比如說區塊鏈，可以使交易成本降低，但同樣可以被恐怖主義融資、洗錢、販行為利用，所以是個雙刃劍，關鍵是怎么平衡這兩者的需求。

我在美國經常講，作為監管部門，要把90%或95%的精力放在保證金融市場穩定和保證消費者權益不受傷害上，這是監管部門的基本職責，這是第一。

第二，在預算允許的情況下，應該跳出目前框架看下一步是什么，因為金融創新不可避免。

大家經常談到1960年代信用卡與1970年代ATM的出現。2008年后，保羅·沃爾克講過非常著名的一句話：唯一的金融創新就是ATM。他有點極端了，我覺得信用卡與ATM都是金融創新，但這也說明這么多年真正的金融創新很少。

現在看來，雖然產品本身的創新不多，但流程簡化、價格下降對消費者來說不是壞事，而且資本形成速度因此提高。

所以，關鍵是合理管轄。監管者始終要有一個開放的心態，同時要非常警惕，如果產品不好，應該知道什么時候能出手。

就開放心態而言，作為監管者始終要知道怎樣和新生事物接觸。如果不能很好地掌握新金融情況，出臺的政策、法規可能不是最好的。在這方面，監管者和被監管者的溝通非常重要。

核財經：有多少人同意您的觀點呢？

全丹：說起來人人都會同意，只不過執行上或力有不逮。我覺得，市場或從業者對監管應是理性預期，不該指望監管部門在第一時間給出所謂的批文或指南。在美國出個政策非常困難，因為每個政策都有兩面性。很多事情上監管部門比較慢，需要時間消化吸收。

核財經：美國有個好處，政府機構或國會有大量聽證會，中國通常是私下調研。

全丹：在美國，國會聽證會是比較多，有時監管部門也會搞。但聽政會的問題是什么呢？我在臺面上說話，只能站政府立場，因為代表的是機構。我個人其實認為私下溝通反而很好，它更加能夠鼓勵人給你說真話。

過去5年我在主管金融科技創新辦公室時見了很多初創公司，跟我全是私下接觸，說的全是私話，使我對市場有更好的了解。

但我不是說聽證會不重要。這是非常重要的渠道。在美國，監管部門若想出臺一個法規，第一步要收集資料，這基本上是私下交流；第二步是撰寫并發表報告，然后向公眾征集意見。這時你和任何人、任何單位的交流必須備案，以保證透明性。

之前為保證最大程度的靈活性無需備案，與之后的聽證與備案，都非常重要。

2018年10月30日，全丹在上海一次內部交流會上分享對監管沙盒的思考。

沙盒旨在去除監管不確定與監管恐懼

核財經：之前聽您介紹CFPB的監管，我的一個印象是金融科技創新很大程度上取決于監管者本身重視與否。我們知道美國有黨爭，因此難免出現人走政息的情況。比如奧巴馬總統極力推動的醫改，幾乎被特朗普總統全面否定。您如何看待監管政策不穩定性問題？

全丹：這種可能性是始終存在的。但是金融科技在美國一直有bipartisansupport,就是說共和黨和民主黨都會支持，盡管兩黨有可能在政策方面不同。就CFPB而言，目前領導層至少在口頭上是支持金融科技，在政策上我們還要拭目以待。

政策的制定和執行，很大程度上取決于人。我過去5年內見了近上千家公司，曾開玩笑說我把這個金融科技創新辦公室搞成了一個風投基金，只不過我們不給錢而是給政策支持。老實說，這是一個很難復制的模型，但它使我們能真正地接觸和了解市場。

我想要說的是，短期內政策可能會有反復；但從長遠看，金融科技的發展是不可阻擋的潮流，它會影響到一個國家在金融領域的競爭力。美國長久以來一直是世界金融的中心，創新的領導者。現在其地位正被挑戰，作為政府而言，無論共和黨還是民主黨，保持金融領先地位是共識。

核財經：本月初，中國香港證監會頒布了針對虛擬資產的監管框架，其中提及對加密貨幣交易平臺實行“監管沙盒”制度，通過沙盒測試者可獲頒牌照。不少人認為這個框架將在中國起到監管破冰的示范效應。您在離職前也構建了美國聯邦政府機構第一個沙盒，它對中國來說有哪些值得參考的亮點呢？

全丹：大家可能注意到剛成立的GFIN，目前有14個國家監管部門加入。CFPB是美國唯一一家加入GFIN的監管部門。今年年初，FCA提出“全球沙盒”概念，因“沙盒”在很多地方有非常負面的意義，后來大家討論決定改稱GFIN。但在美國，聯邦政府對沙盒一詞并無意見，所以還是這樣使用。

我和英國FCA官員經常探討沙盒問題，其實在2015年與2016年已經有了這一想法。去年9月我簽發的無異議函就是監管沙盒的一部分；沙盒方案離職前已經提交，內部比較認可，近期應該會出臺。

今年9月，我也在美國主流金融媒體《美國銀行家》上撰文介紹了CFPB的沙盒。沙盒有兩個直接目的：去除或減少監管不確定和監管恐懼。

快速發展的金融科技不可避免地和滯后的法律法規會有摩擦，從而造成監管不確定或監管灰色區域。金融科技的飛速發展帶給我們嶄新的金融產品。它們完全可能是合規的，但因監管機構對其沒有任何經驗而可能被扼殺在搖籃里。沙盒就是要解決這兩個問題。

CFPB的監管沙盒包含了四個要素：信息披露、無異議函、政策許可與Beta測試。其中非常重要的一項是政策許可。它與無異議函相似，但從法律層面上說有很大區別。無異議函由監管機構官員簽發，在法律上不代表監管機構的意見，而且既不否認也不認可收到無異議函的公司是否合規，因此對監管機構沒有法律約束力。換句話說，無異議函是用一種巧妙、模糊的監管手段，來解決法律法規上的灰色領域。

政策許可則完全不同。在法律允許的情況下，監管機構而不是其官員，直接對法律進行詮釋以解決企業遇到的法律法規不確定問題。它對監管機構是有法律約束力的。在某些情況下，監管機構甚至可以把不合規產品認定為合規。這是一個非常厲害的政策工具，用得好會極大促進金融科技發展，使用不當則會對市場、消費者、投資者造成重大傷害。

監管沙盒不僅僅是給予一家或一些公司豁免或許可，而是希望把個人化指導變成大眾化指南，最終推動其成為法規。若想真正促進金融科技、讓消費者獲益，法規必須與時俱進。

在這之前，美國有些州也推出了州政府監管沙盒。我認為這是一件好事，但它必須有很好地監管和創新上的平衡。目前我還未見到有真正創新的產品進入州政府沙盒，我們應當給予它們一定的時間。

核財經：從這個監管沙盒來看，既然屬于聯邦政府，它是否有跨部門性質？前面您也提及，美國的監管相當分散。無論美國還是中國，分業監管難免導致令出多門，從而出現監管重復或監管錯位的情況。那么在您看來，是否有必要實行跨業統一監管，或者說建立統一的金融監管體系？

全丹：在美國，任何政策的成功，包括沙盒，都需要監管部門之間的合作與協調。這牽扯到聯邦各部門間的關系，也牽扯到聯邦政府和州政府之間的關系。

比如無異議函，雖是CFPB簽發，但我當時為了與其他監管機構協調工作，打過無數電話，最終使他們了解并且支持我的無異議函。

統一監管理論上可行，但實際上可能性不大。因為美國憲法確立了權力分散的原則。除非國會進行立法，這種情況誰也改變不了。我非常現實，對不會發生的事情不抱無意義的幻想。

所以，歸根結底我們應該做更多的協調。我認為，如果各監管部門能夠真正認識到金融科技的發展前景，并且從上至下對創新有積極推動的態度，即使有博弈，協調政策還是可行的。

前面我也說過，監管機構應當放5%至10%的精力在新生事物上。沒有創新文化的企業是沒有前途的。同樣，沒有擁抱創新的監管機構，也無法有效地監督市場。

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