數字人民幣的理想與現實——基于對深圳數字人民幣試點活動的觀察_APP

本文來源：北京大學金融法研究中心，作者：柯達

摘要：“理想型”數字人民幣具有相對匿名、雙離線支付等獨特功能，其在“雙層運營體系”下被發行流通，并以“賬戶松耦合”方式被存儲。在深圳地方政府等機構聯合開展的數字人民幣試點活動中，“數字人民幣紅包”屬于政府消費券，而紅包之外、經用戶通過手機銀行APP或綁定銀行卡充值的“數字人民幣”在試點階段不是法定貨幣，不具備與人民幣相同的法償效力，其更近似于商業銀行提供的電子現金。此外，試點的數字人民幣并未體現“理想型”數字人民幣所具有的獨特功能和“賬戶松耦合”存儲模式，且發行主體與“雙層運營體系”不完全符合，具體發行方式以及中間投放機構的準入條件不甚明確。為了給試點階段的數字人民幣提供合法性依據并保護用戶的合法權益，央行應當向有權機關申請《中國人民銀行法》《人民幣管理條例》相關條文在試點地區的調整適用，并進一步完善“數字人民幣”APP《用戶協議》中央行與中間投放機構的權力邊界。

關鍵詞：數字人民幣；法定數字貨幣；消費券；電子現金

引言

數字人民幣，是指由中國人民銀行與中間投放機構合作發行、運營的非實體法定貨幣。中國人民銀行于2017年成立數字貨幣研究所，開始研發數字人民幣的發行問題。2019年11月，我國央行宣布數字人民幣已基本完成頂層設計、標準制定、功能研發、聯調測試等工作。2020年4月，數研所相關負責人表示，目前數字人民幣在深圳、蘇州、雄安新區以及未來的冬奧場景進行內部封閉的試點測試。在制度保障方面，商務部于2020年8月發布經國務院同意的《全面深化服務貿易創新發展試點總體方案》，其中提出央行對數字人民幣“制訂政策保障措施”；2020年9月，央行相關負責人表示，數字人民幣應當定位為現金，任何單位和個人在具備接受條件的情況下均不得拒收。

2020年10月，深圳市羅湖區人民政府聯合其他機構面向社會公開進行總金額達2000萬元的數字人民幣紅包發放活動，同時，數研所面向紅包中簽人員開放使用數字人民幣載體——“數字人民幣”APP。然而，我國現行法律法規明確規定作為法定貨幣的人民幣僅包括紙幣和硬幣，未納入非實體的數字貨幣；此外，我國法律法規僅將人民幣發行權授予央行，數研所與商業銀行是否能通過授權方式獲得部分貨幣發行權也存在疑問。在試點階段數字人民幣法律地位不明、相關發行活動合法性存疑的情況下，涉及數字人民幣財產糾紛的解決不免會受到極大影響。

除了合法性問題之外，此次試點活動與央行理想中的數字人民幣是否存在其他差異？如存在差異，央行在未來需要作出哪些安排，以保障數字人民幣的發行流通能夠實現央行的研發預期？本文在梳理“理想型”數字人民幣的設計方案以及深圳數字人民幣試點活動內容的基礎上，分析深圳試點的數字人民幣與“理想型”數字人民幣方案之間存在的差異，并從用戶權益保護的視角提出試點階段數字人民幣的優化改進方案。

一、“理想型”數字人民幣的設計方案

早在2014年，央行便成立數字貨幣小組，對發行法定數字貨幣的可行性進行初步研究；截止2020年9月，根據央行及數研所負責人的公開演講、論文等文獻可以推斷出理想中的數字人民幣設計方案，包括數字人民幣的研發意義、可實現功能、貨幣屬性、發行機制以及存儲媒介。值得注意的是，在此過程中，數字人民幣的設計方案前后發生了部分變化。

數字人民幣的研發意義

2016年央行數字貨幣研討會對數字人民幣的發行意義進行了首次總結，之后數研所前所長姚前的數字經濟演講對此作了進一步論述，主要內容可歸納為：第一，提升交易便利、效率與安全，降低傳統紙幣發行、流通的高昂成本；第二，增強交易透明度，減少洗錢、逃漏稅等違法犯罪行為；第三，提升宏觀調控與風險防范能力，通過數據追蹤加強對貨幣供給和貨幣流通的控制力；第四，推動普惠金融的全面實現，加大金融服務對農村、偏遠地區、弱勢群體的覆蓋。

此外，從2019年6月臉書公司宣布即將發行天秤幣后數字人民幣研發進程加速，以及國家領導人的戰略布局可以看出，數字人民幣更承載了鞏固我國貨幣主權、提升我國數字經濟國際競爭力的愿景，以此抑制公眾對于Libra等加密貨幣的需求，鞏固國家貨幣主權。

數字人民幣的可實現功能

數字人民幣除了具有不可“雙花”、可分性、可傳遞性等與實物人民幣相同的功能之外，還具有相對匿名性與可追蹤性、不可偽造、可編程性以及“雙離線支付”等獨特功能，但“可編程性”仍存在內部爭議。

姚前曾撰文認為數字人民幣具有不可“雙花”、匿名性、不可偽造、系統無關性、安全性、可傳遞性、可追蹤性、可分性、可編程性以及公平性十大功能，其中與區塊鏈技術高度相似的功能包括：第一，不可“雙花”與不可偽造性，即對于同一用戶而言，特定金額的數字人民幣與實物現金一樣只能被使用一次，其并不具備數據或信息的重復拷貝特征，更無法被篡改、偽造或變造。第二，相對匿名性與可追蹤性，即只有央行等監管機構有權完全知曉或追蹤特定數字人民幣交易的雙方身份、交易金額等信息，因而排除了商家對用戶個人信息的獲取權利；而根據早期的“數字人民幣”APP內測版本顯示，用戶在完成特定交易后只能查詢到交易的種類，而不能查詢商家的具體名稱。第三，可編程性，即市場可以參與數字人民幣支付路徑和支付條件等應用功能的開發。

值得注意的是，范一飛、穆長春對數字人民幣“可編程性”提出了不同觀點，認為數字人民幣可以加載有利于實現貨幣職能的智能合約，但對于超過貨幣職能的智能合約保持審慎態度，因為“在現鈔上添加額外社會或行政功能實際上有損毀人民幣之嫌”，同時“會對人民幣法償性、人民幣國際化、貨幣流通速度、公民隱私權帶來不利影響。”此外，穆長春還提出了“雙離線支付”功能，即在數字人民幣收付款人在均離線的情況下，只要手機有剩余電量，兩個手機相互碰一碰就可實時轉賬、實現貨幣移轉。

國家稅務總局：試點數字人民幣繳納稅費功能，今年共繳納稅費1.2萬筆、259億元:金色財經報道，國家稅務總局納稅服務司司長沈新國6月14日在國務院政策例行吹風會上表示，稅務部門提速稅費智能辦理，打造便捷高效能的稅收營商環境。拓展非接觸事項范圍，試點增值稅留抵退稅“智能預填”、出口退稅“免填報”等功能。目前已實現96%的稅費事項、99%的納稅申報可網上辦理，全國社保繳費“網上辦”“掌上辦”業務量占比達95%以上。試點數字人民幣繳納稅費功能，今年共繳納稅費1.2萬筆、259億元。創新征納互動服務，通過智能應答、三方視頻等，輔導納稅人解決線上辦稅繳費問題，今年以來提供互動服務148萬次。（中國網）[2023/6/14 21:36:43]

數字人民幣的貨幣屬性

數字人民幣是法定貨幣、具有無限法償性，但同時法律可以限制其交易金額。央行前行長周小川于2016年首次將數字人民幣定位為“主要替代實物現金”；之后，央行副行長范一飛進一步明確為數字人民幣是“對M0的替代”、具有無限法償性且不計利息；但與此同時，可對數字人民幣設置每日及每年累計交易限額，并實施大額兌換預約，必要時也可考慮對兌換實行分級收費。央行現任行長易綱、數研所現任所長穆長春于2019年再次確認了數字人民幣具有的上述特征；2020年9月，范一飛對“法償性”的立場進行了部分修正，即任何單位和個人“在具備接收條件的情況下”不得拒收數字人民幣。

數字人民幣的發行機制

央行在“雙層運營體系”下通過“100%準備金兌換”方式將數字人民幣投入市場流通。周小川于2016年首次提出要基于現行“中央銀行-商業銀行機構”的二元體系來完成，之后姚前曾提出“按需兌換”以及“擴表發行”兩種雙層投放體系。之后，范一飛確定了與姚前提出的前一種體系相似的方案——代理投放機構向央行按100%全額繳納準備金之后才可向市場投放數字人民幣，以保證數字人民幣不超發；這種方案有利于充分利用商業機構現有資源、人才、技術等優勢，具有不改變現有貨幣投放體系和二元賬戶結構等特征。

在機構設置方面，姚前曾撰文總結了數字人民幣的“一幣、兩庫、三中心”架構，但之后央行及數研所未再重新提及該模式。姚前所構想的“一幣”即由央行負責“幣”本身的設計要素和數據結構；“兩庫”即數字人民幣發行庫和數字人民幣商業銀行庫；“三中心”分別是認證中心、登記中心、大數據分析中心。2020年10月，“長三角數字金融數據中心”在蘇州成立，該機構作為數字人民幣的主運營中心，未來將承擔數字人民幣的生產、發行、運營等功能，這實際上將“三中心”的職能進行了合并。

數字人民幣的存儲媒介

數字人民幣擁有“賬戶松耦合”模式，該模式可同時發揮賬戶與數字貨幣的優勢。周小川于2016年首先指出數字人民幣可適用于“基于賬戶”的體系，也可適用于“不基于賬戶”的體系或二者分層并用。之后，姚前詳細介紹了與銀行賬戶系統對接的“松耦合”模式，即在商業銀行傳統賬戶體系上，引入數字貨幣錢包屬性，實現一個賬戶下既可以管理現有存款貨幣，也可以管理數字人民幣。之后，范一飛、穆長春再次確認了數字人民幣的“賬戶松耦合”模式，認為數字人民幣可脫離傳統銀行賬戶實現價值轉移，使交易環節對賬戶依賴程度大為降低，在提升貨幣流通便捷程度的同時實現反洗錢等目標。

數字人民幣的存儲媒介與其底層技術緊密相關，而目前數字人民幣的底層技術并不固定，區塊鏈僅為備選技術之一。姚前撰文認為要對區塊鏈等技術兼收并蓄，除了區塊鏈技術，還需要關注其他正在競爭和發展中的安全技術、可信技術，比如可信可控云計算，特別是芯片技術。易綱、穆長春重申了“技術中性”原則，即數字人民幣“不一定依賴某一種技術路線”，目前采用純粹的區塊鏈架構無法實現我國零售支付所需的高頻信息處理能力。”

二、深圳數字人民幣試點活動與數字人民幣發行支付流程介紹

深圳數字人民幣試點活動概述

2020年10月8日，由深圳市政務服務數據管理局主辦的“i深圳”手機APP發布“禮享羅湖促消費數字人民幣紅包”活動。此次活動由羅湖區政府、央行深圳支行、深圳市政務服務數據管理局以及國有四大銀行深圳分行合作開展，相關機構通過搖號抽簽的方式，向5萬名中簽人員發放紅包，每個紅包金額為200元。根據《禮享羅湖數字人民幣紅包申領及發放規則》的說明，“預約登記時所處地理位置在深圳市行政區域內”的個人，可于10月9日0時至10月11日8時在相應界面填寫個人資料、選擇個人數字錢包開立銀行并成功填寫確認碼后完成預約。

如抽簽預約成功，中簽人員可根據中簽短信指引下載安裝“數字人民幣”APP，注冊登錄并開通預約時所選銀行的個人數字錢包，領取紅包。此后，用戶僅能在羅湖區轄內已完成數字人民幣系統改造的3389家商戶使用紅包，無法轉給他人或兌回至本人銀行賬戶；用戶無需綁定銀行卡，但如果交易金額超過紅包金額，支付扣款時將優先使用紅包，不足金額可通過四大行任意一家銀行對錢包進行充值或綁定后補足。此外，《發放規則》中的“常見問答”對紅包的效力進行了說明：“本次活動發放的紅包等同于現金使用，可參與商家的其他優惠”。值得注意的是，在10月18日24時紅包有效期截止后，已下載“數字人民幣”APP的用戶仍然可以進行充值與提現。

截至10月18日24時，約有47000名中簽人員成功領取紅包，交易金額約為876萬，此外部分中簽人員還對本人數字錢包進行充值，充值消費金額90.1萬元。

深圳安排發放累計1億元餐飲數字人民幣紅包:1月30日消息，深圳市政府近日安排發放2,023,666個累計1億元的餐飲數字人民幣紅包，紅包額度最高達666元，更好滿足市民餐飲消費需求。第二輪餐飲數字人民幣紅包活動1月31日0點至2月2日中午12點正式開放報名。

據介紹，活動采取預約報名、抽簽搖號方式進行，用戶通過深圳新春紅包小程序報名活動后，將在公證處監督下從報名用戶中隨機抽取中獎對象，隨機發放28元、68元、168元和666元四種金額無門檻餐飲數字人民幣紅包。（電商報）[2023/1/30 11:36:47]

“數字人民幣”APP錢包的主要功能

通過目前網絡的非官方流傳資料顯示，“數字人民幣”APP中的“數字錢包”可實現以下功能：

1.通過二維碼與NFC“近場支付”收付款。APP首頁有“上滑付款”和“下滑收款”字樣，用戶點入后顯示付款碼界面，可以掃描商家的二維碼或為商家提供自己的二維碼進行支付。與此同時，收付款碼界面還提供“碰一碰”功能，用戶可在付款碼界面通過“碰一碰”功能，將手機靠近商家的NFC讀取設備后完成互聯網支付；此外，用戶也可在收款碼界面通過“碰一碰”功能向另一數字人民幣客戶進行NFC收款。

2.密碼支付與小額免密支付。用戶在掃描商家的二維碼或靠近具有NFC讀取功能的POS機終端后，需要輸入密碼以完成支付。另一方面，在用戶首次打開付款碼界面時，APP自動顯示“小額免密支付”支付選項，該選項提示“開啟小額免密后，使用本數字錢包出示付款碼向商戶支付時，付款金額不足500元的交易無需驗證錢包支付密碼或其他交易指令認證”。

3.余額顯示、存取款、轉賬以及交易記錄。在點擊“錢包管理”選項后，APP界面會顯示具體的余額、詳細的交易記錄，以及“存銀行”、“充錢包”兩個選項。其中，如用戶打算點擊“充錢包”進行充值，可通過四大行手機APP轉賬與直接綁定四大行銀行卡兩種方式，用戶也可選擇錢包所屬銀行之外的銀行的APP或銀行卡進行充值。如用戶打算將錢包中的余額轉讓至另一用戶，可以在相應界面通過填寫另一用戶的手機號或錢包編號進行轉賬。此外，錢包余額上限、單筆支付上限、日累計或年累計支付上限的具體金額視錢包的安全等級而定。

此外，根據“數字人民幣”APP中的《個人信息保護政策》《用戶服務協議》，數研所負責提供、維護該APP以及APP中數字錢包的綜合管理，運營機構則負責提供數字錢包的具體服務。

數字人民幣發行與支付流程介紹

目前已公開的信息并未披露此次試點活動中數字人民幣的具體發行模式。而根據《用戶協議》的規定，數字人民幣的支付清算流程如下圖所示：

圖1數字人民幣支付與清算流程

用戶在中間投放機構開設數字人民幣錢包后，可以通過充值業務將銀行活期存款1:1“轉換”為數字人民幣，此“轉換”一經生效，即表示中間投放機構已發行相應金額的數字人民幣；目前尚不清楚的是：中間投放機構在此次試點中通過何種方式向央行獲取數字人民幣。之后，用戶在具有數字人民幣收款條件的商家使用數字人民幣錢包中的余額進行支付，商家最終收到的并非數字人民幣，而是其POS機終端所指向的收單銀行進行“轉換”清算后，為商家的銀行賬戶增加的銀行存款余額。目前同樣尚不明確的是，在涉及數字人民幣跨行存取款、轉賬行為時，由何主體或基礎設施主導進行跨行清算活動；據推測，數研所可能會成立類似于網聯清算平臺的清算基礎設施，以滿足數字人民幣跨行存取或轉賬的需求。

三、深圳試點數字人民幣與“理想型”數字人民幣方案的差異

前文已對數字人民幣的研發意義、貨幣屬性、可實現功能、發行機制、運營機構設置、存儲媒介進行了梳理。深圳此次試點活動作為數字人民幣研發過程中的“常規性測試”，其意義不言自明，因此下文主要從可實現功能、貨幣屬性、發行機制、存儲媒介四方面對深圳試點數字人民幣與“理想型”數字人民幣方案的差異進行比較。

可實現功能的差異

如前文所述，理想型數字人民幣具有特定技術條件下的不可“雙花”、相對匿名性、可編程性以及“雙離線支付”四大獨特功能，但從公開信息中可以發現，試點的數字人民幣并未體現出這幾種功能。

首先，實現特定技術條件下的不可“雙花”，需要形成多個記錄數字人民幣創造、移轉與回收信息的登記主體，以實現多個信息登記副本以相互印證。然而，目前用于信息備份的數字人民幣登記主體尚未正式運行，根據《用戶協議》的介紹，“數字人民幣”APP所涉及的相關交易信息登記均由數研所負責，中間投放機構并未參與登記，用戶只能基于對數研所的信任確保登記信息的真實性。因此，此次試點中的數字人民幣未實現特定技術條件下的不可“雙花”功能，其仍然在傳統中心化的信息驗證系統下運行。

其次，相對匿名性要求只有央行等有權機關才可以查閱、追蹤數字人民幣的交易信息，但用戶目前可以在“數字人民幣”APP中查閱每一筆交易的商家具體名稱，因此尚未完全實現對用戶的匿名處理。

再次，此次試點活動的主要目的是測試數字人民幣錢包和數字人民幣自身基本性能的運行情況，相關支付領域也僅涉及特約商家，尚未進入更深層次的數字人民幣業務擴展活動，因而無涉“可編程性”。

福建全省首筆數字人民幣退稅在榕成功辦理:金色財經消息，“數字人民幣退稅又快又方便。”日前，福州的宋先生通過網上銀行綁定建行數字人民幣錢包，收到之前多繳的一筆個人所得稅稅款。繼福建省數字人民幣稅費繳納業務場景落地后，國家稅務總局福州市晉安區稅務局又順利受理了全省首筆數字人民幣退稅業務，豐富了數字人民幣涉稅應用場景，實現了福建省數字人民幣在稅費繳納、退還全流程閉環的應用。截至7月22日，已完成3筆數字人民幣退稅業務。（福州日報）[2022/7/24 2:34:09]

最后，目前“數字人民幣”APP只提供了互聯網條件下二維碼和NFC兩種收付款方式，并未提供收付款人一方在線即可完成支付的“單離線支付”乃至雙方均離線也可完成支付的“雙離線支付”方式。

貨幣法律屬性的差異

深圳數字人民幣試點活動中的“數字人民幣紅包”與經手機銀行APP轉賬或綁定銀行充值后的“數字人民幣”在貨幣法律屬性上存在根本差異，因此下文將對二者分別進行論述。

1.數字人民幣紅包的法律屬性

從《用戶協議》以及具體發行、支付流程判斷，數字人民幣紅包是一種作為支付工具使用的政府消費券，其并非法定貨幣。

一般而言，在經濟下行導致社會消費需求不足時，政府可能會通過直接向民眾無償發放現金或發放消費券的方式刺激消費。消費券一般有期限限制、不能兌現，且只能在指定商家使用；同時，消費券又可根據使用門檻分為兩種類型，一種是設最低消費額度的“滿減”消費券，這種消費券與商家發放的優惠券基本無異，本質為合同價款的抵減，在國內外屬于主流類型；另一種是不設置最低消費額度的消費券，數字人民幣紅包便屬于此類型。

除了有刺激消費的功能外，數字人民幣紅包作為“數字人民幣”APP推廣的“促銷”手段，還有助于吸引用戶往錢包中“充值”數字人民幣、培養用戶使用習慣，并通過用戶的相關轉賬支付活動向數研所反饋數字人民幣的結算效率、市場使用偏好等信息。

2.數字人民幣的法律屬性

數字人民幣在現階段不是法定貨幣

雖然《使用規則》《用戶協議》以及試點活動主辦方的公開表態中均未說明數字人民幣的法律屬性或法律效力，但從央行及數研所長期以來對數字人民幣的“M0”定位，以及數字人民幣名稱本身、“數字人民幣”APP首頁圖樣中推斷，數字人民幣似乎已經具備了傳統人民幣的基本特征。然而，在目前的試點階段，數字人民幣并非法律意義上的人民幣，因此不具備與人民幣相同的法律效力。

我國現行的貨幣法律法規僅調整實體人民幣，尚未將非實體的數字人民幣納入其中。《中國人民銀行法》未規定人民幣的具體范圍，但從“印制”“污損”等詞判斷，該法只將實體人民幣納入調整范圍；而《人民幣管理條例》第二條則明確規定人民幣“是指中國人民銀行依法發行的貨幣，包括紙幣和硬幣”。一方面，在一般的擴張解釋邏輯下，“紙幣和硬幣”的具體范圍需要考慮立法真意。根據《條例》的立法目的，立法者之所以列舉人民幣的具體范圍，是為了明確要對何種人民幣的加強管理、維護何種人民幣的信譽，最終以穩定金融秩序。而這一切的前提，是特定種類的人民幣建立了較為成熟可行的發行與流通機制，使其“有可能”被央行有序進行管理，而目前處于試點階段的數字人民幣顯然不符合該要求。此外，《條例》在2000年正式施行后，歷經2014年、2018年兩次修改，該條規定均未發生變動，充分說明了立法者對保持人民幣范圍不變的態度。

另一方面，在“目的性擴張”邏輯下，由于《條例》對人民幣范圍的規定實質是對央行貨幣發行權的界定，該條規定的目的性擴張需要受到公法下法安定性原則、民主與法治國原則等更嚴格的約束。目前數字人民幣的發行與機制并不十分清晰，相關法律、技術規范可能會頻繁發生變動；此外，數字人民幣試點由央行主導，其目前主要在央行的行政體制內被決策施行，尚未經國務院層級的會議討論或行政法規制定所要求的論證咨詢。因此，《條例》無法通過擴張解釋將數字人民幣納入其中。

綜上，數字人民幣在現行法下不屬于人民幣，更不具備《央行法》第十六條規定的“任何單位和個人不得拒收”這一法定償付效力。

數字人民幣在現階段近似于電子現金

根據現階段數字人民幣的交易結構，其本質上是一種“預付價值”，在我國央行制度體系下最近似于商業銀行提供的電子現金。

“預付價值”是用戶使用現金或銀行轉賬向經營者購買、用戶可以在特定商家支付使用的貨幣性價值，其在我國法律體系下包含三種類型：第一，經營網絡支付、預付卡的發行與受理，以及銀行卡收單等貨幣資金轉移服務的非銀行支付機構，為辦理客戶委托的支付業務而實際收到的預收待付貨幣資金；第二，從事零售業、住宿和餐飲業、居民服務業的企業法人發行單用途商業預付卡時收取的預收資金；第三，商業銀行經央行批準后發行磁條預付卡或電子現金時所收的款項，或發行儲值卡時所收的款項。

表1“預付價值”的類型梳理

作為由商業銀行發行的支付工具，非實體性的數字人民幣在現階段可認定為央行于2012年頒布施行的《關于規范銀行業金融機構發行磁條預付卡和電子現金的通知》中規定的實名“單電子現金”。然而，由于現有電子現金相關法律制度極不完善，若將數字人民幣直接視同于電子現金，用戶的財產權益將面臨更多的法律風險。例如，由于銀行內部對區分存款與電子現金的管理存在模糊地帶，電子現金在會計上如何界定而納入相應資產負債比例管理，以及電子現金是否受到存款保險的保護等問題并不明確。

支付寶已對部分用戶新增數字人民幣模塊:5月10日消息，支付寶已對部分用戶新增數字人民幣模塊，用戶按頁面提示后即可開通網商銀行數字人民幣錢包。據悉，網商銀行數字人民幣錢包可匿名使用和實名使用。匿名使用僅支持轉賬、消費功能，實名使用還包括轉入、轉出功能。實名使用的余額上限和轉賬消費限額更高。不過，數字人民幣APP顯示，網商銀行錢包的付款、收款等功能尚未開通，暫時無法使用，子錢包也尚未上線任何商戶。 (中證報)[2021/5/10 21:42:31]

發行機制的差異

1.數字人民幣紅包的發行機制差異

根據政府消費券發放的一般原理，數字人民幣紅包對應的實際政府財政支出由深圳市羅湖區政府發放給四大行，本質上是對深圳市羅湖區政府的債權而非法定貨幣，與法定貨幣的發行機制存在根本差異。

我國目前尚未在全國性層面明確政府消費券的發行機制規定。在公法視角下，政府發放消費券本質為一種財政支出活動，在客戶使用消費券向商家購買商品或服務、政府向商家兌付款項后，財政支出得以完成。

此外需要注意的是，政府消費券相應的財政支出應當遵循《預算法》第13條的程序性規定，即財政支出經人大批準的預算為依據，未列入預算的不得支出。此次數字人民幣紅包活動的合作開展單位并未直接包括深圳市財政局，因此可推定是羅湖區人民政府安排了數字人民幣紅包的相關財政支出。但僅根據該區政府已公開的2020年預算信息以及試點活動頁面的介紹，尚無法判斷此次活動實際支出的876.4萬元資金是否有合法的預算依據。筆者已于2020年10月18日向深圳市羅湖區財政局提交信息公開申請，四日后得到電話回復稱，該筆資金在“產業轉型升級專項資金”項下列支，具有合法的預算依據。

2.數字人民幣發行機制的差異

首先，發行主體與“雙層運營體系”不相符合。從廣義上看，貨幣發行權中的“發行”包含了調節貨幣價值、印制、發行與回收貨幣等行為；而根據理想型“雙層運營體系”設計方案，中間投放機構的“投放”權本質上屬于貨幣“發行”權，其代理投放的資格源于央行的授權。與此并不一致的是，根據《用戶協議》的說明，數字人民幣由數研所“提供”、由中間投放機構實現“賬戶轉移”。按字面意思判斷，“提供”是數字人民幣貨幣價值從無到有的創造，同樣屬于“發行”權的一種，但“雙層運營體系”并未體現出數研所有權直接以自己的名義發行數字人民幣，其作為央行直屬事業單位在現階段只可履行類似于“印鈔”的職責；另一方面，在“雙層運營體系”下，中間投放機構承擔了具有一定公法色彩的貨幣投放職責，因此采用與普通支付機構相類似的“賬戶轉移”表述實際上矮化了中間投放機構的地位。

其次，“央行-中間投放機構”發行方式不甚明確。此次試點活動的公開信息雖然可清晰表明“雙層運營體系”下中間投放機構如何將數字人民幣移轉至個人用戶，但卻無法推斷出數字人民幣如何從央行移轉至中間投放機構。這或許與“雙層投放體系”下，央行將數字人民幣移轉至中間投放機構的方式本身存在模糊性、爭議性有關。如上文所言，“雙層投放體系”下央行將通過“100%準備金”向中間投放機構移轉數字人民幣。然而，準備金不僅是央行重要的貨幣政策工具，更是商業銀行發放貸款這一核心義務的前提與基礎；如果央行發行數字人民幣的方式僅限于準備金，再加上數字人民幣造成一定程度上的“存款搬家”局面，勢必將弱化商業銀行發放貸款、創造存款貨幣的能力。另一方面，如果為了減輕對商業銀行發放貸款能力的影響而控制數字人民幣的發行規模，又會與通過數字人民幣提升國際競爭力的愿景相違背。

最后，中間投放機構的準入條件不明確。《用戶協議》規定四大行、微信支付、支付寶是僅有的六家中間投放機構，但深圳此次試點活動僅向四大行開放了錢包設立、轉賬充值權限。雖然“雙層運營體系”方案并未給出，但從需要利用中間投放機構的必要性中可以推斷，中間投放機構必須是提供開立與維護賬戶服務的支付機構，且該機構需要有強大的業務場景生態來支持數字人民幣的流通。不過，現有公開信息均未反映央行采用了何種標準來選擇中間投放機構。

存儲媒介的差異

此次試點數字人民幣未完全體現理想型設計方案中的“賬戶松耦合”模式。如上文所言，“賬戶松耦合”模式不但可發揮傳統賬戶在身份識別、反洗錢等方面的優勢，還可發揮與區塊鏈相似的“不基于賬戶”功能，使得數字人民幣可以脫離個人銀行賬戶進行移轉，且中間投放機構無法通過控制數字人民幣從事其他金融業務，此時數字人民幣錢包本質上是一個“上鎖的保管箱”。而在“數字人民幣”APP中，雖然用戶無需通過與其身份完全一致的手機銀行APP的轉賬就可以獲得數字人民幣并可自由支付、移轉，但該獲得方式仍然存在金額限制，只有通過綁定與用戶身份完全一致的銀行卡轉賬才可以提高支付、轉賬的金額限額，其仍需要驗證用戶個人身份信息，而非直接通過驗證數字人民幣自身的真偽進行交易；此外，結合《用戶協議》所規定的中間投放機構“賬戶轉移”職能以及對數字人民幣錢包享有主導運營地位，中間投放機構對用戶錢包擁有很強的控制力，但其是否能夠動用用戶錢包的數字人民幣仍然存在疑問。此外，“賬戶松耦合”模式需要依托特定技術才可實現，而此次試點活動亦未透露“數字人民幣”APP采用了何種與傳統賬戶不同的技術。據此，試點數字人民幣仍然表現為強烈的傳統賬戶屬性。

基于上述分析，試點階段的數字人民幣與“理想型”數字人民幣方案仍存在較大差距。雖然此次試點活動主辦方聲稱“目前的試點測試只是研發過程中的常規性測試，并不意味著數字人民幣正式落地發行”，但其并未同時對試點階段數字人民幣的法律特征進行詳細說明，而是讓用戶誤以為該貨幣具有法定貨幣的屬性。這在一定程度上違反了央行不久前發布的《中國人民銀行金融消費者權益保護實施辦法》第二十三條“銀行、支付機構在進行營銷宣傳活動時，不得虛假、欺詐、隱瞞或者引人誤解的宣傳”。在數字人民幣試點逐漸擴大、用戶數量增加的情況下，有必要確立試點階段數字人民幣的合法地位以及明確數字人民幣發行主體的權力邊界。

西南財經大學陳文：數字人民幣需要明確自身場景應用定位:西南財經大學數字經濟研究中心主任陳文表示，數字貨幣的測試是一個必經的階段，新加坡的數字貨幣服務于批發端，即金融機構之間的使用，而中國的數字貨幣以零售端為切入點，比批發端影響面更大，監管方面也會更加慎重。事實上，由于數字人民幣法幣地位，商家不可拒絕接受數字人民幣，核心仍在于如何推動消費者使用數字人民幣。另外，數字人民幣也需要進一步明確自身場景應用定位，是彌補現有電子支付方案市場空白領域，還是要跟現有電子支付形成競爭，兩種定位下產品設計以及推廣思路會有很大差異。（證券時報）[2020/10/10]

四、試點階段數字人民幣的待改進方案——用戶權益保護的視角

試點階段數字人民幣貨幣屬性的合法性優化

現階段，央行如果決定將試點階段的數字人民幣定性為法定貨幣，并按照原先設想的機制進行發行與流通，應當先向國務院申請《條例》相關條文在試點地區的調整或暫停適用；之后，對于數字人民幣獨特的發行與流通機制，以國務院的名義向全國人大或其常委會申請《央行法》相關條文在試點地區的調整或暫停適用。

2020年10月，央行發布《中華人民共和國中國人民銀行法》，其中規定“人民幣包括實物形式和數字形式”，為數字人民幣的發行流通提供了法律依據。但根據全國人大常委會2020年度立法工作計劃，《央行法》屬于“視情安排審議”的預備審議項目；即便2020年底該法修訂草案被提請初次審議，修訂后的《央行法》預計最早也要在2021年底之后生效施行，其無法為生效之前的數字人民幣提供合法性依據。

《立法法》《行政法規制定程序條例》分別規定了全國人大及其常委會、國務院有權根據改革發展需要，就行政管理等領域的特定事項，決定在一定期限內在部分地方暫時調整或者暫時停止適用法律或行政法規的部分規定。如全國人大常委會分別于2015年、2018年授權國務院對擬在上海證券交易所、深圳證券交易所上市交易的股票的公開發行，調整適用《證券法》關于股票公開發行核準制度的有關規定，以推動注冊制改革。然而，在現階段向有權機關申請法律、行政法規的調整適用，存在著以下問題：

第一，相較于注冊制改革的法律調整適用區域較為固定，數字人民幣的試點區域在目前看來并不十分穩定。根據上文提及的商務部試點方案以及央行負責人的表態，數字人民幣“由深圳、成都、蘇州、雄安新區等地及未來冬奧場景相關部門協助推進，后續視情擴大到其他地區”。

第二，基于我國數字人民幣研發進度以及數字人民幣的高度技術性，確定需進行調整適用的法律條文范圍同樣較為困難。我國是世界上最早開始研發數字化法定貨幣的國家之一，相較于注冊制改革有較多域外經驗可以借鑒，數字人民幣發行與流通機制只能主要靠本國逐步摸索試驗；而從目前公開披露的信息來看，數字人民幣的發行與流通機制仍然具有較大模糊性。

此外，數字人民幣作為一種非實體性支付工具，勢必要運用多項技術確保其可穩健運營；雖然央行相關負責人多次表示“不設技術路線”并秉持技術中立原則，但技術的易變性會讓整個改革方案的穩定性受到影響，從而使法律調整適用的范圍存在不確定性。

《用戶協議》中數字人民幣發行主體的權力邊界明晰

在央行成功向有權機關申請相關法律、行政法規調整適用之前，“數字人民幣”APP中的《用戶協議》應當是直接約束央行與中間投放機構在數字人民幣發行流通中的權責邊界的唯一文本。不過，《用戶協議》明確指出“不具備任何法律約束力，不構成我們對您的任何承諾保證”，此外還包含了諸多涉嫌不合理排除用戶權利的條款，使得《用戶協議》的實際效力存疑。

為進一步保護試點階段數字人民幣用戶的合法權益，應當以明示有效的《用戶協議》為基礎，可在明確試點數字人民幣非法定貨幣屬性的前提下，進一步完善央行以及中間投放機構的權力邊界，其中重點內容為數字人民幣在“央行-中間投放機構-用戶”鏈條中的發行流程，以及央行與中間投放機構對用戶錢包的控制程度。

首先，《用戶協議》應當完善風險提示內容，明確說明試點階段的數字人民幣既不是具有法定償付效力的人民幣，也不是為《存款保險條例》所保障的銀行存款，而是僅可對中間投放機構主張權利的可轉讓債權。

其次，《用戶協議》應當明確央行與中間投放機構在數字人民幣發行流通中各自的定位，即數字人民幣由央行發行，由中間投放機構實施代理投放，“數字人民幣”APP涉及的技術服務由數研所提供。因為根據《央行法》第十八條、《條例》第十五條規定，人民幣由央行統一印制、發行，因此人民幣的發行權力僅歸屬于央行；根據最高人民法院頒布的《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第二十條規定及相關學說，行政授權需要有法律、法規或者規章的明文規定，因此數研所或中間投放機構在缺乏相應位階授權的情況下，無權以自己的名義發行數字人民幣。

最后，《用戶協議》應當明確央行、中間投放機構對用戶持有的數字人民幣是否可以施加控制；如果可以，那么需要明確這種控制在法律上屬于何種行為。

五、結語

從深圳試點的數字人民幣與“理想型”方案的差異中可以看出，央行、地方政府以及商業銀行在推廣數字人民幣時存在著不少法律、技術與商業模式的漏洞。隨著數字人民幣試點范圍的逐步擴大，央行在行使貨幣發行權這一憲制意義上的國家經濟權力時，應當更為審慎。

在改進試點階段數字人民幣的設計方案后，業界、學界更需要思考的是數字人民幣對財產法體系造成的巨大沖擊，這并非具有中國特色的“法償性”定位便可輕易予以回應。只有明確、穩定、可預期的法治保障，數字人民幣才能在Libra等加密貨幣、第三方支付市場的競爭中更凸顯其優勢。

注釋

參見范一飛：《關于數字人民幣M0定位的政策含義分析》，載《金融時報》2020年9月15日，第001版。

據數據顯示，47573名中簽個人成功領取數字人民幣紅包，交易金額876.4萬元，此外部分中簽人員還對本人數字錢包進行充值，充值消費金額90.1萬元。參見“深圳發布”微信公眾號：《“禮享羅湖數字人民幣紅包”活動圓滿結束》，https://mp.weixin.qq.com/s/srWGlBQM5FPDiQJzT9cqHg。

中國人民銀行網站：《中國人民銀行數字貨幣研討會在京召開》，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3008070/index.html，2020年10月22日訪問。

Libra是以區塊鏈作為技術基礎、由Libra協會管理與發行、以各國法定貨幣等價格穩定資產作為資產支持、通過授權經銷商購買或贖回、可普遍用作商品或服務交易媒介的數字加密貨幣。參見Libra：“Libra白皮書”，https://libra.org/zh-CN/white-paper/，2020年11月1日訪問。

“我們要乘勢而上，加快數字經濟、數字社會、數字政府建設，推動各領域數字化優化升級，積極參與數字貨幣、數字稅等國際規則制定，塑造新的競爭優勢。”參見習近平：《國家中長期經濟社會發展戰略若干重大問題》，載《求是》2020年第21期；經濟參考報：《央行官員“畫像”法定數字貨幣》，http://www.jjckb.cn/2019-08/12/c_138302220.htm，2020年10月22日訪問。

參見姚前、湯瑩瑋：《關于央行法定數字貨幣的若干思考》，載《金融研究》2017年第7期，第79-80頁。

在傳統銀行支付模式中，銀行作為單一中心化支付系統運營主體存在更改支付信息的技術可能性；而在區塊鏈等“去中心化”技術被應用于銀行支付后，多個銀行共同運營同一個支付體系，如某一運營主體試圖改變支付信息，其他運營主體可迅速發現并作出回應。

“移動支付網”微信公眾號：《數字人民幣正內測有限匿名交易方案》，https://mp.weixin.qq.com/s/4M2MH4PV_Jp1l3wn0qUJsQ，2020年11月17日訪問。

范一飛：《關于央行數字貨幣的幾點考慮》，載《第一財經日報》2018年1月26日，第A05版；經濟參考報：《央行官員“畫像”法定數字貨幣》，http://www.jjckb.cn/2019-08/12/c_138302220.htm，2020年10月22日訪問。

參見穆長春在線視頻課程：《科技金融前沿：Libra與數字貨幣展望》，載“得到”APP。

財新網：《專訪周小川》，http://weekly.caixin.com/2016-02-12/100908570.html，2020年10月22日訪問。

范一飛：《關于央行數字貨幣的幾點考慮》，載《第一財經日報》2018-1-26。

經濟參考報：《央行官員“畫像”法定數字貨幣》，http://www.jjckb.cn/2019-08/12/c_138302220.htm，2020年10月22日訪問；中國人民銀行：《“以新發展理念為引領，推進中國經濟平穩健康可持續發展”新聞發布會實錄》，http://www.pbc.gov.cn/goutongjiaoliu/113456/113469/3895219/index.html，2020年10月22日訪問。

中國經濟網：《范一飛：關于數字人民幣M0定位的政策含義分析》，http://www.ce.cn/xwzx/gnsz/gdxw/202009/14/t20200914_35740307.shtml，2020年11月2日訪問。

姚前：《數字貨幣的發展與監管》，載《中國金融》2016年第14期。

范一飛：《關于央行數字貨幣的幾點考慮》，載《第一財經日報》2018年1月26日，第A05版。

范一飛：《關于央行數字貨幣的幾點考慮》，載《第一財經日報》2018年1月26日，第A05版。此外，數字人民幣的發行模式類似于我國香港地區目前實行的、由特定銀行按照固定匯率向金管局外匯基金繳納美元后發行等值港元的“貨幣局”制度；但與貨幣局制度不同的是，我國央行可通過“授權發行”方式控制數字人民幣的具體發行規模。

參見姚前、湯瑩瑋：《關于央行法定數字貨幣的若干思考》，載《金融研究》2017年第7期，第83頁。

王茜：《長三角數字金融數據中心在蘇州落成，將承擔數字人民幣生產發行等功能》，載大眾網http://www.dzwww.com/xinwen/guoneixinwen/202010/t20201026_6897249.htm，2020年11月4日訪問。

姚前：《數字貨幣與銀行賬戶》，載《清華金融評論》2017年第7期。此外，采用該模式的原因為：第一，首先由于存在多個代理投放的主體，而且各自的業務組織方式也不盡相同，如果高度依賴銀行賬戶的話，會導致央行清算系統的復雜度和清算成本的顯著增加。第二，處理邏輯的所有權或控制。如果依賴銀行賬戶與核心集中管理業務，服務是靜態綁定在賬戶體系中的，不同子過程和事務之間將緊密耦合。第三，考慮到多家投放代理機構各自的賬戶體系經過長時間的建設，形成了各自的特點，出于不浪費已有IT投入的考慮，采用賬戶松耦合的設計來減少平臺依賴性。參見姚前：《央行數字貨幣的技術考量》，載《第一財經日報》2018-3-7。

范一飛：《關于央行數字貨幣的幾點考慮》，載《第一財經日報》2018-1-26；經濟參考報：《央行官員“畫像”法定數字貨幣》，http://www.jjckb.cn/2019-08/12/c_138302220.htm，2019年10月22日訪問。

參見姚前、湯瑩瑋：《關于央行法定數字貨幣的若干思考》，載《金融研究》2017年第7期，第81頁。

經濟參考報：《央行官員“畫像”法定數字貨幣》，http://www.jjckb.cn/2019-08/12/c_138302220.htm，2020年10月22日訪問。

參見“i深圳”APP：https://coupon.yun.city.pingan.com/web/release/luohu-coupons-booking/index.html。

根據“i深圳”APP頁面顯示，相關商戶分為“商場超市”“生活服務”“日用零售”“餐飲消費”四大類型，熱門商戶包括中石化、華潤萬家、沃爾瑪等等。

紅包有效期為10月12日18時至10月18日24時，超過有效期未使用的紅包將由數字人民幣系統統一收回。若發生退款交易，數字人民幣系統將優先退還中簽人員自行充值支付的數字人民幣金額，再退還“禮享羅湖數字人民幣紅包”金額。在紅包有效期外發生的退款，紅包會暫時退至中簽人員個人數字錢包，再由數字人民幣系統進行回收。

參見“深圳發布”微信公眾號：《“禮享羅湖數字人民幣紅包”活動圓滿結束》，https://mp.weixin.qq.com/s/srWGlBQM5FPDiQJzT9cqHg，2020年11月4日訪問。

此次為了測試的嚴謹性和保密性，整個APP內都采用了測試環境，除了滿屏水印之外，APP全流程內都不允許進行截屏和錄屏。參見佘云峰：《數字人民幣全流程體驗，一文帶你看看沒想到的細節》，載“移動支付網”微信公眾號，https://mp.weixin.qq.com/s/4snQn6FrZcltt5RaGErxFQ。

“近場支付”用戶通過手機向商家面對面進行現場支付，用戶可使用手機射頻、藍牙、紅外等通道實現與商家POS機或其他設備的本地通訊。

由于綁定銀行卡后可以升級為二類錢包，通過綁定銀行卡的可充值每日限額更高。

根據2020年9月通過互聯網流出的《中國建設銀行數字人民幣錢包個人客戶服務協議》，數字人民幣錢包類型分為一類錢包、二類錢包、三類錢包和四類錢包。在滿足客戶實名、錢包數量、賬戶類型控制等前提下，用戶可申請辦理錢包類型升降級業務。

目前，微信、支付寶均支持用戶離線、商家在線情況下，商家掃描用戶二維碼即可完成支付的“單離線支付”方式。

參見林毅夫、沈艷、孫昂：《我國消費券發放的現狀、效果和展望研究》，載《中國經濟報告》2020年第4期，第25頁。

參見梁慧星：《民法解釋學》，法律出版社2015年版，第224頁。

參見徐建：《行政審判中“目的性擴張”適用的邏輯與限度——以上海首例“順風車”行政案件為例》，載《西安交通大學學報》2018年第5期，第83頁。

不過，此次試點活動中指定“特約商戶”接受數字人民幣的方式，可視為通過私主體之間協議間接實現了人民幣法償性的功能。

參見《非金融機構支付服務管理辦法》第二條、《支付機構客戶備付金存管辦法》第二條。

參見《單用途商業預付卡管理辦法》第二條、第二十四條。

參見《中國人民銀行關于規范銀行業金融機構發行磁條預付卡和電子現金的通知》。

根據該文件的規定，“單電子現金”是指由商業銀行發行、需要實名認證且不與持卡人銀行卡賬戶關聯的預付價值。

參見熊偉：《新冠肺炎疫情背景下政府消費券發放規則的法律檢視》，載《武漢大學學報》2020年第5期，第6-7頁。

根據《深圳市產業轉型升級專項資金管理辦法》第六條、第八條、第十條的規定，并結合此次數字人民幣試點活動的性質，此次活動可認定為“本市行政區域內依法登記注冊、具有獨立法人資格且符合要求的機關事業單位與企業”所進行的“優勢產業提升專項”自助，具體為“公共平臺及企業技術中心建設資助”。

有學者試圖區分數字人民幣體系下的“100%準備金”與傳統銀行體系下的“100%存款準備金”，其認為前者是指數字人民幣的發行有100%的準備金支撐，后者指商業銀行存款準備金與存款之間的比率。參見鄒傳偉：《DC/EP不會造成貨幣超發對通脹影響中性》，載《第一財經日報》2020年5月11日，第A12版。此外，國際清算銀行下屬的支付清算委員會曾區分了法定數字貨幣與“狹義銀行”的區別：對于法定數字貨幣，民眾直接對央行擁有債權，而在狹義銀行體系下，銀行存款貨幣完全由央行儲備或主權債權支持；法定數字貨幣可以與商業銀行的貨幣共存，而狹義銀行體系下銀行無法創造多余的貨幣。SeeCommitteeonPaymentsandMarketInfrastructures,CentralBankDigitalCurrencies,March2018,p.16.

按照目前央行的設計方案，法定數字貨幣的金額項目類似于現行紙幣，采用固定面額形式，需要通過不同面額的數字貨幣組合形成對應數量的貨幣，并且在交易中有“找零”環節。參見朱太輝、張皓星：《中國央行數字貨幣的設計機制及潛在影響研究——基于央行數字貨幣專利申請的分析》，載《金融發展研究》2020年第5期，第5頁。

參見《立法法》第十三條、《行政法規制定程序條例》第三十五條。

參見柯達：《貨幣法償性的法理基礎與制度反思——兼論我國法定數字貨幣的法償性認定》，載《上海財經大學學報》2020年第6期。

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